-Segue abaixo cópia de consulta feita à STN – Secretária do Tesouro Nacional sobre a questão do IRRF.
1. O Imposto de Renda Retido na Fonte – IRRF dos servidores públicos de Estados e Municípios deve ser considerado Receita Tributária e compõe a Receita Corrente Líquida – RCL para fins de apuração dos limites de que trata a Lei Complementar nº101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
1.1. A Secretaria do Tesouro Nacional ratificou expressamente seu posicionamento no Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais, que, em seu volume II – Relatório Resumido da Execução Orçamentária, respectivamente referentes às particularidades de Estados e Municípios, dispõe que o IR incidente na fonte sobre rendimentos pagos, a qualquer título, pela administração direta e indireta do ente deverá ser demonstrado destacadamente no demonstrativo da RCL, veja figura abaixo.
1.2. O Manual Técnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, publicado pela Portaria Conjunta nº3/2008, da STN/SOF, em seu volume I – Manual de Receita Nacional, à página 77, dispõe que, mesmo sendo tributo de competência da União, os recursos relativos ao IRRF dos servidores públicos de Estados e Municípios deverão ser contabilizados como Receita Tributária do ente e não como transferência da União, por força dos art. 157, inciso I, e 158, inciso I, da Constituição Federal – CF.
1.3. A Portaria nº 212/2001, da STN, em seu art. 1º estabelece “que a arrecadação do imposto descrito nos incisos I, dos artigos 157 e 158, da Constituição Federal, seja contabilizada como receita tributária, utilizando a classificação 1112.04.30“.
1.4. O Imposto de Renda é tributo de competência da União , sendo seu contribuinte a pessoa física ou jurídica, titular de renda ou provento de qualquer natureza. A lei pode atribuir à fonte pagadora da renda a responsabilidade pela retenção e recolhimento do IR, figurando o empregado como contribuinte, e o empregador, como responsável .
1.5. A receita arrecadada por meio do IRRF é receita efetiva, assim como é despesa efetiva a remuneração de seus servidores. O fato de o recolhimento do imposto ocorrer conjuntamente com o pagamento da remuneração não descaracteriza as relações tributárias, financeiras e contábeis existentes. Não se trata aqui de registro contábil virtual, mas de registro contábil de fatos reais distintos, os quais possuem fatos gerados próprios e distintos.
1.6. O IRRF não pode ser considerado duplicação da receita do Estado ou Município baseado simplesmente no fato de que a remuneração de seus servidores é efetuada com recursos de impostos previamente arrecadados. O Estado e o Município arrecadam inúmeros outros impostos que são gerados quando seus servidores fazem uso da remuneração recebida: o ICMS, por exemplo, arrecadado pela venda de produtos do mercado aos servidores que pagam por estes produtos com a remuneração recebida do Estado, não pode ser considerado duplicação de receita.
1.7. A dedução do IRRF da RCL pode gerar impactos em diversas esferas de governo. Apenas para exemplificação, caso se considerasse o IRRF uma receita não efetiva, uma receita não tributária, a União seria obrigada a retirar o IRRF de todos os seus servidores da base de cálculo para repasse ao FPE e ao FPM, o que reduziria o montante repassado a Estados e Municípios, por meio desses fundos.
1.8. O PROMOEX, em seu IV Fórum realizado em Florianópolis, em junho/2007, cujo relatório segue anexo, firmou entendimento, com a posição majoritária de 95% (noventa e cinco por cento) dos técnicos dos Tribunais de contas presentes, de que a exclusão do IRRF da Receita Corrente Líquida não tem sustentação jurídica ou contábil.
2. A remuneração bruta do servidor é despesa efetiva com pessoal para fins de apuração dos limites de que trata a Lei Complementar nº101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, pois diminui o Patrimônio Líquido da entidade no momento de sua ocorrência. Por outro lado, o IRRF é receita efetiva, pois aumenta o Patrimônio Líquido da entidade no momento de sua ocorrência.
2.1. O Manual Técnico de Demonstrativos Fiscais, publicado pela STN, em seu volume III – Relatório de Gestão Fiscal, dispõe expressamente que o IRRF não poderá ser deduzido da despesa com pessoal. Veja figura abaixo:
2.2. A Lei Complementar nº101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, em seu art. 18, é clara ao definir a despesa com pessoal como o somatório dos gastos do ente com ativos, inativos e pensionistas, com quaisquer espécies remuneratórias.
2.3. O fato de ser o Município ou o Estado, simultaneamente, responsável pelo recolhimento do tributo e beneficiário no caso do IRRF de seus servidores não altera as características dos seguintes fenômenos econômicos e contábeis:
a) serviços prestados pelos servidores, por meio do qual passam a fazer jus à remuneração, criando para o empregador uma obrigação;
b) pagamento, por parte do ente público, da remuneração dos servidores e demais encargos associados;
c) ocorrência do fato gerador dos impostos que incidem sobre a aquisição de renda, criando para o contribuinte obrigação tributária de pagamento;
d) pagamento, por parte do contribuinte, que, nesse caso, é o servidor público, dos impostos cuja incidência tem por fato gerador a obtenção de renda;
e) recebimento de receita tributária por parte do beneficiário.
2.4. A forma de operacionalização utilizada para o recolhimento do imposto também não altera a essência dos fenômenos listados. A retenção do imposto na fonte é mera conveniência administrativa, que visa à economicidade e ao controle do processo de recolhimento, além de proporcionar maior segurança no recebimento do crédito, e não pode, em hipótese alguma, subverter as características da relação tributária estabelecida pela legislação. Portanto, a forma não pode alterar a essência econômica do fato, devendo, para a Contabilidade, prevalecer a essência sobre a forma. Vale ressaltar que a legislação tributária não faz distinção entre contribuintes do IRRF que prestam serviço para o setor público ou privado, ou seja, as relações tributárias para o setor público são as mesmas estipuladas para o setor privado .
2.5. Para fins dos limites estipulados pela LRF, deve ser considerada a despesa com pessoal ocorrida em um determinado período de tempo. O fato gerador da despesa com pessoal é a prestação do serviço por parte do servidor, ou seja, a despesa com pessoal não ocorre no pagamento da remuneração ao servidor, mas no exato momento em que este presta serviços ao ente empregador. Este é o escopo das despesas com pessoal para fins de limite: a geração da despesa. Vale ressaltar que o fato gerador do IRRF ocorre somente no recebimento da remuneração pelo servidor, e que este momento é irrelevante para a apuração da despesa com pessoal.
2.6. A responsabilidade pelo recolhimento do tributo atribuída à fonte pagadora não altera a figura do contribuinte, que continua a ser o servidor público, sobre cuja renda o tributo será calculado.
2.7. Informalmente, costuma-se dizer que o IRRF está embutido na remuneração do servidor. Sob a óptica matemática, a afirmação é verdadeira. No entanto, sob a óptica econômica, percebe-se que se está diante de uma situação diversa: o IRRF passa a existir no momento em que ocorre a obtenção de renda, nesse caso, por meio do recebimento da remuneração pelo servidor. Portanto, o IRRF não integra a remuneração, mas surge da obtenção desta. Por outro lado a remuneração a que o servidor faz jus surge quando da prestação do serviço e engloba, além de seu valor principal, encargos sociais, contribuições previdenciárias patronais, vantagens pessoais, dentre outras.
2.7.1. Do ponto de vista do ente empregador, o IRRF não é despesa, mas receita tributária. De outra forma, a despesa com a remuneração bruta do servidor, a qual engloba o valor que, num momento posterior, será retido para pagamento do IRRF, é despesa com pessoal.
2.7.2. Do ponto de vista do servidor, do contribuinte, o IRRF é despesa tributária, cujo valor será retido automaticamente no recebimento de sua remuneração para pagamento do tributo devido.
2.8. Caso o IRRF fosse deduzido da despesa com pessoal, não estaria sendo considerada a remuneração bruta do servidor, desrespeitando-se assim o mandamento legal , que dispõe que toda remuneração do servidor é despesa com pessoal, conforme estabelecido pela LRF (“… gastos com quaisquer espécies remuneratórias“), a qual define exaustivamente os casos passíveis de dedução.
2.9. A dedução do IRRF da despesa com pessoal pode ainda gerar impactos em diversas outras áreas, como nos gastos com Saúde e Educação. A título de exemplo, caso se considerasse despesa com pessoal a remuneração líquida do servidor (deduzida do IRRF), deveriam ser também deduzidos todos os valores referentes ao IRRF de todos os servidores das áreas de Saúde e Educação, que hoje são considerados para fins de cumprimento dos limites mínimos estabelecidos pela Constituição Federal – CF, o que colocaria boa parte dos Estados e Municípios em situação de descumprimento dos mandamentos constitucionais.
2.10. Importante observar que considerar a ocorrência da despesa com pessoal no momento do pagamento da remuneração ao servidor, deduzindo o montante relativo à retenção do IRRF, além de incorreto, do ponto de vista contábil e fiscal, cria uma situação inusitada na qual a própria base de cálculo do imposto deve ser recalculada recursivamente, pois o IRRF incide apenas sobre o que é considerado renda (remuneração) do servidor.
2.11. A legislação tributária do IR define o que é renda para fins de base de cálculo do recolhimento na fonte, firmando o entendimento de que o rendimento bruto (com algumas deduções) é a base de cálculo do imposto, e por conseqüência, enquanto remuneração, é despesa com pessoal.
2.12. No mesmo fórum do PROMOEX citado acima, 99,95% dos técnicos representantes dos tribunais, votaram pela impossibilidade jurídica de se fazer a exclusão do IRRF do cálculo da Despesa Total com Pessoal.
3. Diante do exposto, colocamo-nos à disposição para maiores esclarecimentos.
Atenciosamente,
Alex Fabiane Teixeira Gerente de Padronização, Normatização e Consolidação das Contas Públicas – Substituto GENOP/CCONT/STN/MF
