Definições Legais dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
A Constituição Federal de 1988 dispõe de uma seção específica sobre Orçamento, em seus artigos 165 a 169 (anexo), a qual deve ser amplamente estudada e compreendida.
Resumindo
"A LOA propriamente dita, com vigência de um único ano, ela vai trazer as programações, as ações orçamentárias com recursos alocados para retratar os bens e serviços que são ofertados à sociedade. Ou seja, é na LOA que a sociedade enxerga os produtos e serviços que são a ela destinados, inclusive, com a arrecadação que também é feita da sociedade."
A LOA busca sintonizar as diretrizes, objetivos e metas da administração pública, estabelecidas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Compreende assim, 03 (três) tipos distintos de Orçamento, que são:
1. Orçamento de Seguridade Social
A seguridade social é um conjunto de ações estatais que compreende a proteção dos direitos relativos à saúde, previdência social e assistência social (art. 194 da CF).
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados.
VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
Funda-se no princípio da solidariedade, pelo qual aqueles indivíduos detentores de maiores riquezas devem auxiliar os menos abastados. Essa a premissa mestra que deve guiar qualquer iniciativa no sentido de organizar políticas no campo da seguridade social.
É preciso esclarecer, desde logo, uma confusão que amiúde se verifica no trato da questão. Geralmente, costuma-se confundir seguridade social com previdência social. A diferença, contudo, é marcante e facilmente perceptível. Enquanto a previdência social caracteriza-se por ser um regime de seguro social, de caráter contributivo e filiação obrigatória, destinado a cobertura de eventos que reduzam ou retirem a capacidade labor ativa do segurado; a seguridade social visa à proteção das necessidades básicas de qualquer indivíduo, nas áreas da saúde e assistência social, independente de contribuição. A previdência social, em poucas palavras, é apenas uma das espécies do gênero seguridade social; aquela, em verdade, está compreendida dentro desta, como apenas uma das ações estatais destinadas ao alcance das mínimas necessidades sociais da população.
A previdência social é gerida pelo Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia criada especialmente para esta finalidade, através do aporte das contribuições sociais previstas no artigo 195, para o custeio dos benefícios delineados nos incisos do artigo 201, ambos do Texto Constitucional. A saúde e a assistência social são deveres primários do Estado e, por isso, sua prestação está desvinculada de qualquer contribuição. Sua gestão fica a cargo da União, Estados e Municípios, responsáveis solidários, pode-se dizer assim, pelo custeio e manutenção do sistema único de saúde e das políticas assistenciais.
Dito isso, podemos ingressar, mesmo que tangencialmente, no exame do tema proposto. Com as considerações até aqui tecidas tivemos a intenção de deixar claro ao leitor que o Instituto Nacional do Seguro Social não é mais responsável pelos programas de saúde e assistência social, como ocorria anteriormente à sua criação, à época do extinto INAMPS. Da mesma forma, os entes da federação não possuem qualquer responsabilidade pela implementação e execução dos programas de concessão de benefícios previdenciários, pelo menos aqueles do Regime Geral de Previdência Social, estes sim exclusivamente a cargo do INSS.
Tendo isto presente, deve-se atentar para o fato de que "a proposta de orçamento da seguridade social será elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e assegurada a cada área a gestão de seus recursos" (CF, art. 195, §2º). Dois destaques importantes: 1) o fato de que o orçamento é elaborado de forma integrada pelos órgãos incumbidos de realizar os programas securitários; 2) a garantia de autonomia na gestão de seus recursos conferida na parte final do dispositivo.
Em complemento o artigo 165, §5º, do Texto Maior estabeleceu:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Como se vê, a Seguridade Social, em nosso país, possui, por determinação constitucional, orçamento anual próprio e diverso daquele da União. O artigo 11 da Lei 8.212/91 é claro ao prever a composição deste orçamento, determinando que:
'"Art. 11. No âmbito federal, o orçamento da seguridade social é composto das seguintes receitas:
I - receitas da União;
II - receitas das contribuições sociais
III - receitas de outras fontes"
O dispositivo é bastante genérico, mas a lei de custeio foi detalhista ao estabelecer as contribuições sociais e os contribuintes (artigos 11, par. único, e 12 e seguintes), além de delinear a contribuição da União (art. 16), bem como especificar a contribuição sobre a receita de concursos de prognósticos (art. 26) e, também, quais são as outras receitas genericamente mencionadas (art. 27). O que importa é que o orçamento da seguridade social é próprio e totalmente desvinculado do projeto orçamentário da União. Aliás, trata-se do segundo maior orçamento da nação, o que nos permite afirmar que o programa de benefícios seguridade social brasileiro, com ele concretizado, é um dos maiores programas de distribuição de renda existentes no mundo.
A autonomia na gestão dos recursos de cada área assegurada pela parte final do dispositivo constitucional é o que mais interessa a este nosso trabalho. Isto porque, agora, sob os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, também os administradores dos sistemas de saúde, previdência social e assistência social estarão obrigados a utilizar os recursos com transparência total e somente depois de realizar um planejamento minucioso das conseqüências de cada gasto. Não que anteriormente não estivessem, pois tal maneira de agir, sem dúvida, é ilação lógica e direta dos postulados trazidos pelo artigo 37, "caput", da Constituição. O que se quer dizer é que, agora, a responsabilização decorre de texto legal, cominando sanções criminais e administrativas ao mau administrador, ao contrário dos princípios, dificilmente respeitado entre nós.
Tratemos, pois, do exame específico das normas trazidas ao ordenamento jurídico pátrio pela Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente no que diz respeito às novas exigências para a criação e majoração de benefícios; às novas diretrizes e restrições à utilização dos recursos destinados ao sistema de seguridade social; às receitas e despesas; à gestão patrimonial; à fiscalização da gestão fiscal e à criação do Fundo do Regime Geral da Previdência Social.
2. Orçamento Fiscal
Compreendem os poderes da União, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União. Abrange também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo ao disposto na alínea "c" do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da dívida externa.
3. Orçamento de Investimento de Empresas Estatais
Previsto no inciso II, parágrafo 5º do art. 165 (anexo) da CF, abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
ANEXOS: Constituição Federal art.165
